Actions, aides et développement social

Les offices publics de l’habitat (OPH) sont nés en 2007 de la fusion des offices publics d’HLM (OPHLM) et des offices publics d’aménagement et de construction (OPAC), afin de rationaliser les missions de ces différents acteurs du logement social français et à faciliter leur engagement sur les territoires. Établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), les OPH sont rattachés soit à une collectivité territoriale (département ou commune), soit à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d’habitat. Ils mettent en œuvre les politiques locales de logement, héritées des principes fondateurs posés notamment par la loi Bonnevay de 1912. Leur champ d’intervention couvre l’acquisition foncière, la construction, la gestion locative et la rénovation du parc existant, ainsi que les opérations d’aménagement et d’urbanisme intégrant la mixité sociale. Il existe une organisation professionnelle nationale qui regroupe l’ensemble des offices publics de l’habitat : la Fédération des OPH [note 1]. Selon les chiffres rapportés par AEF Info (2020), cette dernière est passée de 243 membres en décembre 2018 à 233 en décembre 2019, contre 256 en 2017 et 266 en 2015. Elle gère plus de 50 % du patrimoine HLM, soit 2,4 millions de logements. La Fédération des OPH est elle-même intégrée à l’Union sociale pour l’habitat (USH créée en 1929), organisation professionnelle rassemblant l’ensemble des acteurs du logement social en France. Au 31 décembre 2021, la fédération compte 197 OPH, des établissements publics locaux ayant le statut d’EPIC : 32 OPH en l’Île-de-France (416 040 logements) 24 OPH en Auvergne-Rhône-Alpes (318 430 logements) 24 OPH en Nouvelle-Aquitaine (186 580 logements) 20 OPH dans le Grand Est (196 710 logements) 20 OPH en Occitanie (156 930 logements) 14 OPH en Bretagne (142 810 logements) 11 OPH au Pays de la Loire (139 940 logements) 11 OPH au Centre-Val de Loire (110 210 logements) 11 OPH en Bourgogne-Franche-Comté (119 760 logements) 11 OPH dans les Hauts-de-France (227 220 logements 9 OPH en Provence-Alpes-Côte d’Azur (134 940 logements) 8 OPH en Normandie (135 150 logements) 2 OPH en Corse (5 680 logements). Selon le rapport de la fédération des OPH, en 2021, 241 700 logements locatifs et 16 300 équivalents-logements en foyer ont fait l’objet de travaux d’amélioration estimés à près de 1,7 milliard d’euros. Certaines opérations de réhabilitation, notamment les rénovations énergétiques, ont concerné 13 000 logements pour un montant compris entre 30 000 et 50 000 euros. Parmi les 258 000 logements améliorés en 2021, 52 800 ont été réhabilités pour des montants supérieurs à 5 000 euros par logement, tandis que les démolitions ont concerné 6 450 logements, dont 3 700 ont bénéficié d’un financement de l’Anru (+ 1 420 par rapport à 2020). Les OPH possèdent près de 2 153 110 logements familiaux et 137 290 équivalents-logements en foyer, soit un patrimoine total en propriété de 2 290 400 logements. En tant qu’établissements publics à caractère industriel et commercial, les OPH, avec la loi Borloo 2003, s’intéressent aujourd’hui activement aux enjeux territoriaux contemporains : renouvellement urbain, mixité sociale, transition écologique, lutte contre la précarité énergétique. Leur évolution reflète les transformations de la société française et les réponses apportées aux besoins de logement pour tous.

Les Zones à urbaniser en priorité (ZUP) sont nées d’une volonté politique de répondre à la crise du logement de l’après-guerre. Elles symbolisent la modernité et le progrès social dans les années 1950. Leur émergence s’inscrit dans un contexte français de reconstruction et de croissance démographique. Divers déterminants ont concouru à leur création : pénurie de logements, « baby-boom » et l’arrivée massive de populations immigrées accentuant la pression sur les villes. Les ZUP ont émergé dans ce contexte de la seconde moitié du XXe siècle, sur fond d’enjeux socio-économiques. Pierre Sudreau, nommé ministre de la Construction du général de Gaulle en 1958, dans le dernier gouvernement de la IVe République, a été chargé de définir les orientations dans la planification des ZUP. coordinateur des différents acteurs, cette structure étatique a joué un rôle important dans cette campagne massive de construction de logements sociaux. La ZUP de Toulouse-Le Mirail, projet lancé en 1962, fait partie des réalisations emblématiques. Elle se caractérise par une structure urbaine organisée autour d’une dalle piétonnière surélevée. Le projet prévoyait la création d’une ville nouvelle pour 100 000 habitants au sud-ouest de Toulouse. La ZUP de Vaulx-en-Velin, construite dans les années 1970 pour accueillir 40 000 habitants dans la banlieue lyonnaise, illustre les enjeux et les potentialités de la rénovation urbaine des grands ensembles. Elle a connu des difficultés sociales importantes dès les années 1980. La démolition de plusieurs tours emblématiques et leur remplacement par des logements diversifiés, ainsi que la création d’un nouveau centre-ville autour d’un pôle multimodal et l’implantation d’équipements structurants comme l’École Nationale Supérieure d’Architecture...visent à améliorer le cadre de vie et l’image du quartier. De 1959 à 1976, selon l’Institut national de l’audiovisuel (02 décembre 1960), 300 ZUP ont abrité un million de logements collectifs. “Les ZUP donnent ainsi naissance aux grands ensembles. L'une des premières grandes opérations de ce genre fut la construction, entre 1959 et 1961, de Sarcelles, symbole du gigantisme et de l'uniformité des nouvelles cités de la banlieue parisienne. Dès 1961, devant le syndrome « sarcellite », la circulaire Fontanet et Chenot impose aux promoteurs de prévoir à l'avenir, dans toute construction de plus de mille logements, un centre commercial et un centre socio-médical “, (INA). Selon Annie Fourcaut (Décret n° 58-1464 relatif aux zones à urbaniser en priorité), de 1959 à 1969, 197 ZUP ont été créées, regroupant 2,2 millions de logements, essentiellement des HLM. Les Nouvelles Synthes près de Dunkerque, le Nouveau Créteil sont des ZUP comprenant de 6 000 à 9 000 logements. Les Minguettes à Vénissieux comptent, en 1971, 8 000 logements dont 80 % de HLM locatifs. Thibault Tellier, dans “Les jeunes des ZUP : nouvelle catégorie sociale de l'action publique durant les Trente Glorieuses ?”(2008/1 n° 4, p12), revient sur les initiatives visant à faire face aux difficultés du quartier. « Pour tenter de trouver un remède à la montée des violences au sein de la cité, la Société locale d’équipement met en place une série d’actions en direction des jeunes. Une opération d’information intitulée « Connaître et transformer son quartier » se déroule dans les écoles des quartiers. Des visites dans et hors de la ZUP, sur le thème de l’urbanisme, sont programmées. Des opérations “Propreté de la ZUP” sont aussi mises en place ». Les projets incluent également la création des zones d’éducation prioritaires, les missions locales pour l’emploi. La ZUP de Perseigne (Alençon), construite entre 1963 et 1969 pour abriter 6500 habitants dans 2300 habitations, à la périphérie sud de la ville, est érigée à proximité de l’usine Moulinex, fabricant d’appareils ménagers, employeur important de la ville avec 2 500 ouvriers, selon Tony Schuman (1989). Ses habitants étaient en majorité des immigrants ruraux de la campagne environnante, plus une certaine proportion (10 à 15 %) d’immigrés étrangers en provenance du Portugal, d’Espagne, du Maroc et de Turquie. En 1982, la ZUP avait ajouté 7 500 habitants à la population de base d’Alençon (33 000). Les ZUP ont fait leur temps de gloire. La dernière construite date de 1989. Nées en 1967, dans le cadre de la loi d’orientation foncière (LOF), les Zones d’aménagement concerté (ZAC) ont progressivement remplacé les ZUP, ensembles urbains issus de vastes opérations urbaines. Elles faisaient l’objet de vives critiques.

En 1984, la loi du 29 juillet 1982, dite loi Rocard, crée les premiers contrats de plan État-régions (CPER), lesquels programment les actions que l'État et la région s'engagent à mener conjointement durant leur durée. Ces derniers sont des outils d'aménagement du territoire à l'échelle régionale, pensés pour planifier des investissements structurants et qui ne visent pas spécifiquement les quartiers en difficulté. Cinq ans plus tard, apparaissent les premiers contrats de ville dont l’objectif est de donner une identité propre à la politique de la ville tout en assumant une logique de discrimination territoriale positive. Pilotés par la DIV et par les intercommunalités (communautés d'agglomération ou communautés de communes), les contrats de ville sont conclus pour six ans, et fixent le cadre local de la politique de la ville et s’inscrivent dans un contexte de crise urbaine et de tensions socio-économiques plombant les « quartiers sensibles ». À l'échelle locale, il s'agit d’apporter entre autres des réponses aux problèmes des quartiers en difficulté, de contrôler l'extension urbaine et périurbaine, de créer de nouveaux quartiers ou de réaménager des quartiers préexistants qui seraient devenus inadaptés [note 1]. Les années 1988-1993 constituent une étape importante, car le nombre de quartiers en convention s’agrandit, et les dispositifs changent de nom. Divers acteurs se rencontrent et s’organisent, pour discuter le « problème des banlieues ». En 1991, la direction générale (DG) de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) lance la première enquête sur les « quartiers sensibles ». Les résultats, publiés en 1992, rapportés dans le texte de Sylvie Tissot, sont résumés par ce chapeau d’un article d’Insee-Première en ces termes : « Plus de 500 quartiers font l’objet d’une convention entre les communes, l’État et les régions : ces contrats de trois ou cinq ans visent à améliorer la vie de leurs habitants. Trois millions de personnes sont concernées [note 2]». L’enjeu historique de ces contrats de ville est d’améliorer les conditions de vie des populations de ces quartiers défavorisés. Il s’agit également de créer des conditions propices au développement (éducation, économie, mixité sociale et fonctionnelle) de ces territoires de « relégation », souvent victimes de leur état de pauvreté, ce qui leur attribue une mauvaise image. Le plus souvent, au sein de l’opinion, ces territoires n’ont pas bonne presse. Ces contrats, qui s’appliquent à la fois à l’échelle nationale et communale, cherchent également à changer les mauvaises perceptions. Les acteurs mettent en place également des politiques de revitalisation urbaine pour tenter de les sortir de l’impasse. En 2007, les contrats de ville disparaissent pour laisser place aux Contrats urbains de cohésion sociale (Cucs) et ce, jusqu’en 2014. Un an plus tard, en 2015, apparaissent de nouveaux contrats de ville dits de deuxième génération, lancés dans le cadre de la Loi Lamy de 2014. Ils sont alors supervisés par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), né de la fusion entre la DATAR, l’Acsé et la SG-SIV, laquelle gérait précédemment les CUCS. Avec la loi de programmation en 2014, les préoccupations contemporaines telles que la transition écologique, la participation citoyenne occupent une place de plus en plus importante dans ces dispositifs. Les communautés d’agglomération de Sénart, Arras et Evry Centre Essonne font partie des premiers territoires à avoir signé la deuxième génération des contrats de ville [note 3]. Aujourd’hui, les contrats “Engagement quartiers 2030” (2024 -2030) ont pris le relais pour transformer en profondeur les quartiers en difficulté. Ces derniers sont souvent affaiblis par divers maux tels que la pauvreté et l’absence de services publics. Dans ce cadre, l’ambition des contrats ville initiés par l’Etat, en partenariat avec les collectivités locales et d’autres acteurs territoriaux, est de répondre aux problématiques de ces lieux de vie. Leurs objectifs visent à corriger les inégalités dans les quartiers en difficulté et à instaurer la cohésion dans ces zones fracturées. Selon Sylvie Tissot, « Les conventions ‘Habitat et Vie sociale’ mises en place à partir de 1977 sont généralement présentées comme les premiers dispositifs d’une politique publique qui vise à améliorer la situation des quartiers d’habitat social, par des opérations de réhabilitation mais surtout par une action ‘globale’ favorisant la participation des habitants [note 4]». Ces contrats “Engagement quartiers 2030” s’inscrivent dans la continuité de la seconde génération des contrats de ville, et sont pilotés par l’ANCT ainsi que par la direction générale des collectivités locales (DGCL). Selon l’Institut Paris, dans son publié le 10 avril 2025, l’Île-de-France est la région la plus touchée par ce phénomène de géographie prioritaire, avec 14 % de Franciliens résident en quartiers prioritaires de la politique de la ville (QQPV), devant les Hauts-de-France (13%) et Provence-Alpes-Côtes d’Azur (11 %). D’après l’article de l’Institut Paris Région, cette région compte quatre des six départements de France métropolitain où la part de la population en QPV est la plus élevée. Il s’agit de Seine-Saint-Denis, de Val-d’Oise, d’Essonne et Val-de-Marne. Ces départements concentrent la part de la population en QPV la plus élevée, où certaines communes ont plus de 80% de la population en QP. Les collectivités telles que Aubervilliers (90 %), La Courneuve (88%) et Grigny (86 %), au regard des données statistiques rapportées par l’Institut Paris Région, s’illustrent comme des quartiers prioritaires où les enjeux socio-économiques et territoriaux se posent fortement.

Les ZUS, nées en 1996 dans le cadre du Pacte de relance pour la ville (PRV), renforcent les actions de la politique de la ville. Elles avaient diverses ambitions : lutter contre le chômage et les inégalités dans les quartiers sensibles, combattre l’insécurité et créer des conditions propices à l’épanouissement des populations de ces territoires complexes. Les ZUS, supprimées en 2014 et remplacées par les Quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), ont été définies par l’article 2 de la loi PRV du 14 novembre 1996. Cette définition reprend celle proposée par la loi d’orientation pour l’aménagement du territoire du 4 février 1995 : « Les zones urbaines sensibles sont caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d’habitat dégradés et par un déséquilibre accentué entre l’habitat et l’emploi». Ces propos des acteurs institutionnels chargés de définir des politiques publiques pour répondre aux maux de ces territoires inscrits dans la politique de la ville mettent en lumière les défis qui pèsent sur les ZUS. Il est crucial également d’explorer les enjeux de ces zones sensibles sur le plan du logement social qui permet aussi de comprendre les conditions de vie des habitants de ces lieux de précarité. Très souvent, sur le plan physique, ces zones sont également caractérisées par une part importante de logement social : “près de deux logements sur trois sont des HLM pour un peu plus d’un cinquième dans l’ensemble de leurs agglomérations”, constate Jean-Louis Pan Ké Shon dans son article “Portrait statistique des zones urbaines sensibles : population, mobilité, habitat, chômage, scolarité…, Informations sociales” (2007/5 n° 141, pp. 24 à 32). “[...] 80 % du parc de logements sociaux en ZUS ont été construits entre 1949 et 1974, contre 50 % en dehors. Malgré la fréquence des entretiens, les locataires se plaignent souvent de leur immeuble, en particulier en ce qui concerne les pannes d’ascenseur, les parties communes et les façades. Les grands appartements de plus de quatre pièces ne sont pas plus nombreux en ZUS que dans le reste de l’agglomération; [...] les logements de taille moyenne y sont plus présents. La part des propriétaires occupants représente 20 % de l’ensemble des logements, contre 45 % dans le reste de l’agglomération”, indique-t-il. Le territoire national compte 751 ZUS abritant 4 361 000 habitants en 2006 (Insee.Première.15/12/2010), dont 204 600 dans les Départements d’outre-mer (DOM). La population des 717 ZUS métropolitaines a diminué de 2,3 % depuis 1999, soit − 0,3 % en moyenne annuelle. En Île-de-France, Languedoc-Roussillon, Aquitaine, Provence - Alpes - Côte d’Azur (Paca) et Corse, la part de la population des ZUS s’accroît en raison de l’augmentation de la population. Avec de forts enjeux socio-économiques et urbains, ces territoires sont de tailles très diverses : une quarantaine compte moins de 1 000 habitants, selon l’Insee, et les deux plus grandes, « Centre Nord » à Marseille et « Roubaix Nord », comptent chacune autour de 50 000 habitants. Toujours selon l’Insee, l’Île-de-France concentre 11 des 21 ZUS de plus de 20 000 habitants de France métropolitaine. Dans les DOM, la plus grande ZUS se trouve à Saint-Denis, à la Réunion, où près de 40 000 habitants résident.

L’Observatoire national de la politique de la ville (ONPV) est créé par la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014 (loi Lamy), et succède alors à un autre organisme, l’Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), chargé depuis 2003 de “mesurer l’évolution des inégalités sociales et des écarts de développement dans les zones urbaines sensibles, de suivre la mise en oeuvre des politiques publiques en leur faveur, de mesurer les moyens spécifiques mis en oeuvre et d’en évaluer les effets par rapport aux objectifs et aux indicateurs de résultats que la loi [note 1]”. Quand les Zones urbaines sensibles (ZUS) sont remplacées par les quartiers prioritaires de la ville (QPV) en 2015, l’organisme responsable de son bon fonctionnement change également. Enfin, l’ONPV hérite aussi des missions autrefois dévolues au Comité d'Évaluation et de Suivi (CES) de l'ANRU, parmi elles, l’évaluation des politiques de rénovation urbaine et notamment du PNRU. L’ONPV est, à sa création, placé sous la tutelle du ministère de la Politique de la Ville et animé par le Commissariat Général à l'Égalité des Territoires (CGET), devenu depuis l'Agence Nationale de la Cohésion des Territoires (ANCT). Il remet chaque année au Gouvernement et au Parlement un rapport sur l’évolution des quartiers de la politique de la ville mesurant « l’écart de développement économique et social [note 2]» entre ces zones et le reste de leurs agglomérations. Les fiches thématiques de l’observatoire sont construites autour de trois thèmes : la cohésion sociale, le cadre de vie et le renouvellement urbain, et le développement de l'activité économique et de l'emploi. Il suit et analyse l’évolution des quartiers prioritaires confrontés à divers défis : sécurité, défis socio-économiques, mixité fonctionnelle et sociale, la transition écologique, ainsi qu’au numérique dans ces territoires en crise urbaine. Son premier président est Jean Daubigny, nommé par arrêté du 22 décembre 2015. Ancien préfet de Bretagne et d’Ille-et-Vilaine, basé à Rennes (entre 2006 et 2009), il était dans les années 90, délégué interministériel à la ville et au développement social urbain (DIV). Doté d’un comité d’orientation adoptant un programme de travail annuel d’enquêtes et d’évaluation des études destinées aux décideurs, spécialistes et au public dans sa diversité, l’ONPV est composé de 53 membres d’horizons divers : sphère de la politique de la ville, administration centrale, opérateurs publics, experts et élus. Les collectivités locales ainsi que d’autres acteurs territoriaux, sont impliqués et travaillent en partenariat avec l’ONPV, parmi lesquels : l’Observatoires des territoires, le Conseil national des villes (CNV), le Comité d’histoire de la politique de la ville, le Réseau national des centres politique de la ville (RNCRPV), ou bien encore l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru). L’ONPV est ainsi mis en place dans un contexte où les quartiers « sensibles » sont marqués par plusieurs enjeux protéiformes et des initiatives de politiques publiques de transformation territoriale. Les données de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) font état de 447 quartiers prioritaires, abritant 3 millions d’habitants, population à laquelle l’ONPV s’intéresse en étudiant leur profil, dans un contexte où les questions territoriales se posent avec acuité pour les décideurs. Cet Observatoire, dirigé par Christian Babusiaux depuis le 18 juillet 2025 (le président est diplômé de l'ENA en 1970, ancien président de l'Institut national de la consommation (2001-2004) et de chambre à la Cour des comptes (2005-2015)), s’intéresse également aux répercussions de la pandémie COVID-19 sur ces quartiers.